Génesis y significación de la Constitucié de 1940
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Por Carlos Martínez Sánchez
La historia de Cuba muestra una permanente voluntad del pueblo al disfrute de un régimen de libertad, a la convivencia dentro de un es estado de derecho y a reclamar para sí la potestad soberana.
Estas aspiraciones se manifiestan durante la dominación española, en los albores mismos de la actividad política, al defender y demandar la aplicación a la Isla de la primera Constitución de la monarquía, el Código de Cádiz de 1812; y posteriormente, en el campo de la lucha libertadora, en la vigencia de las constituciones mambisas de Guáimaro, en la Guerra de 1868, y Jimaguayú y de la Yaya, en la de 1895.
Después de lograda la separación de España la población cubana ha mantenido esa firme vocación democrática, es decir, no ha renunciado su derecho a una vida colectiva asentada, según la expresión certera de Martí, en "la dignidad plena del hombre".
En la evolución política cubana las constituciones de 1901 y 1940 son las únicas que derivan la jerarquía de leyes máximas y fundamentales, de la voluntad popular expresada en forma democrática, a través de convenciones constituyentes elegidas en comicios libres.
Esta característica les da a las constituciones citadas un alto valor como expresiones del grado de desarrollo político y social que había alcanzado el pueblo cubano al afrontar a que las coyunturas históricas. Ambas pragmáticas señalan períodos significativos de la evolución de la sociedad cubana.
La promulgación de la Constitución de 1940 cierra el período de crisis política e institucional que comienza a manifestarse en la segunda mitad de la década de los años 20 y de la cual resultan consecuencias la oleada revolucionaria que determina la caída del gobierno del Presidente Machado en 1933 y los también agitados siete años subsiguientes. En los 286 artículos de esta Carta se aprecian grabadas con gran plasticidad, las nuevas orientaciones políticas, económicas y sociales que surgen y se consolidan en el Mundo durante los cuarenta años que habían transcurrido del siglo, y el esquema de soluciones que a tono con esas nuevas ideas elaboraron los cubanos para sus complejos problemas nacionales.
La primera constitución republicana perdió su vigencia al ser promulgado el texto "reformado" de 1928. Aquel proceso reformista debido a lo subalterno de su principal objetivo y a los procedimientos utilizados para lograrlo, resultó perturbador a la vida institucional cubana, y ha quedado como un exponente de la arbitrariedad del régimen que lo promovió.
No se puede afirmar que, después de haber transcurrido más de un cuarto de siglo de su promulgación, la Constitución de 1901 no te quisiera reformas y adicionado. Por el contrario, seguramente hubiera sido una labor fecunda su revisión para modernizar, y conforme a las orientaciones que se manifestaban ya en materia constitucional, adaptarla dentro de lo posible, al enfoque de las cuestiones viales.
En aquellos momento el país vivía una situación de crisis en que se manifestaban los graves problemas derivados del entrabe de los diversos factores, económicos y políticos, externos e internos, que habían conformado su evolución en el periodo republicano. Quizás en este esfuerzo de modernización del ordenamiento constitucional se hubieran podido precisar principios y crear mecanismos, orientados a la solución de esos problemas con criterios prácticos, progresistas y sobre todo, cubanos.
Pero eso no estaba entre los objetivos de los reformistas de 1928.
Aunque en la promoción del proyecto de reforma se involucraron algunas medidas convenientes al interés nacional, tales como la inclusión de Isla de Pinos en la descripción del territorio nacional, que nadie impugnaba "; la concesión del voto a la mujer y la supresión de la reelección, lo cierto es que su verdadero propósito fue la extensión de los mandatos, sin consulta popular, al Presidente de la República, a los congresistas que aprobarían esa extensión, y consecuentemente a los demás funcionarios por elección en los distintos niveles de la gobernación.
Al logro del citado empeño continuista se promulgaron medidas legislativas que impidieron la reorganización de los partidos pol ticos, y lo que es más grave, la organización de otros, otorgándose así a las oligarquías controladoras de los existentes, el Conservador el Liberal con su desprendimiento del Popular, que eran servidoras y usufructuarias del régimen, la facultad de designar los candidatos que podrían ser electos a la Asamblea Constituyente, que según la cláusula de reforma de la Constitución, debía aceptar o rechazar la nueva Carta. De esta manera quedó cerrada la posibilidad de expresión a la mayoría inconforme con el proyecto, que además se vio ve dada de utilizar adecuadamente otros medios de manifestación debido al reiterado desconocimiento por las autoridades de derechos fundamentales, tales como los de reunión, asociación y libre expresión del pensamiento.
El proyecto de reforma con su fórmula prorroguista fue aprobado por el Congreso en julio de 1927 y la Convención Constituyente se reunió en abril de 1928.
La Constituyente presidida por Antonio Sánchez de Bustamante, y en la que figuraban otras personalidades de la vida nacional, como se esperaba, actuó en complacencia del cesarismo imperante. Aprobó la reforma de doce artículos del texto de 1901 entre ellos el número 66 que quedó modificado en el sentido de ampliar el periodo presidencial a seis años y suprimir la reelección. En el tratamiento de las disposiciones transitorias del proyecto, que era donde se trataba la polémica cuestión de la extensión de mandatos, aceptó la prórroga en cuanto a todos los cargos excepto el de Presidente, pero permitiendo a éste aspirar a la reelección en los comicios inmediatos. Así, el general Machado, candidato único de los únicos partidos permitidos, lograba seis años más en el cargo, lo que equivalia a los dos que inicialmente se habían propuesto como prórroga, más los cuatro de reelección, si la hubiera logrado de acuerdo con la norma vigente cuando fue electo en 1924.
A través del proceso de supresión del sufragio, el grupo gobernante logró usurpar la facultad soberana al que en la estructura de democrática de Cuba era su titular exclusivo, el pueblo. Se configuró así, por medio de subterfugios legalistas, un verdadero golpe de estado, que significó la abolición del régimen democrático y del estado de derecho establecido por los fundadores de la República. En consecuencia, la vigencia de la Constitución de 1928, como era expresión de una situación política creada contra la voluntad mayoritaria del pueblo, lejos de contribuir al progreso institucional del país, impulsó la protesta popular lar, que después culminó en violencia revolucionaria.
La protesta contra los propósitos constitucionalistas del régimen se había iniciado tan pronto se conoció el proyecto prorroguista. La encabezaron en aquella primera fase figuras destacadas de la vida nacional como Enrique José Varona, Carlos Mendieta, Juan Gualberto Gómez, Cosme de la Torriente, Roberto Méndez Peñate, Aurelio Alvarez y otros, muchos de ellos pertenecientes a la Agrupación Unión Nacionalista; el Directorio Estudiantil Universitario de 1927, que se asignó como principal tarea el enfrentamiento a la Prórroga de Poder res, y algunos grupos de intelectuales jóvenes y sectores obreros. Esta protesta fue ampliandose para alcanzar su momento culminante el 30 de septiembre de 1930 en que cae muerto el estudiante Rafael Trejo, en el acto público con que inicia sus actividades revolucionarias combativo Directorio Estudiantil Universitario de 1930. Fortalecida e impulsada la tormenta revolucionaria se incorporaron a la lucha nuevas organizaciones surgidas en la clandestinidad que las circunstancias imponían.
La llamada Constitución de 1928 pragmática impuesta, de facto, y carente de aceptabilidad popular, tuvo vigencia precaria durante el período de conmoción revolucionaria, y quedó cancelada el 12 de agosto de 1933, al cesar la realidad política ilegítima que había sido creada y mantenida por la oligarquía detentadora del poder.
III
Entre 1933 y 1939 el país vivió un accidentado proceso político caracterizado por el enfrentamiento, muchas veces violento, de fuerza ideológicas e históricamente antagónicas, choques de intereses contradictorios y alineamientos circunstanciales, al cabo del cual se logró el ajuste conciliatorio mínimo que hizo posible la convocatoria y realización de la Asamblea Constituyente que elaboró la Constitución de 1940.
Para sustituir Machado fue seleccionado el doctor Carlos Manuel de Céspedes, quien contaba con el respaldo de los sectores que habían cooperado con el Embajador de Estados Unidos de América, Sumner Welles, en el proceso de mediación. El tránsito del poder fue matizado con un retoque de juridicidad institucional, lo que se creyó lograr aplicando la fórmula de sucesión de la llamada Constitución de 1928. El general Herrera, que fungía de Secretario de Estado, pasa a ocupar la Presidencia por periodo brevísimo y al solo efecto de servir de simbólico enlace jurídico en la transición del régimen caído al que se inauguraba. Pocos días después d gobierno de Céspedes proclamó el restablecimiento de La Constitución de 1901, medida que no tuvo virtualidad alguna al propósito que se destaca, el aquietamiento de la perturbada atmósfera política del país.
A Céspedes lo derriba el golpe de 4 de septiembre, en que participan núcleos de jóvenes que se habían destacado en la lucha revolucionaria, principalmente el Directorio Estudiantil Universitario de 1930, y de miembros de baja jerarquía de las Fuerzas Armadas, donde figuran Batista y otros sargentos.
Producto de aquel golpe y después de un ensayo de gobierno colegiado en que el participa, asume la Presidencia Provisional, el 10 de septiembre, Ramón Grau San Martín, quien marcó sus 127 días de gestión con una tónica nacionalista y lógicamente anti injerencista, y dictó medidas de contenido social, muchas de las cuales, después quedaron incorporadas al ordenamiento constitucional.
Al quebrarse la unidad del septembrismo y expulsar del poder el grupo militar al civil, en enero de 1934, el primero se convirtió en fuerza política poderosa que disfrutó los gajes del poder e influyó decisivamente en los destinos nacionales durante largo periodo. Son presidentes en el lapso hasta 1940, Carlos Hevia, de procedencia revolucionaria y civilista que permanece en el cargo 36 horas; Carlos Mendieta, que logra la aquiescencia castrense y el reconocimiento por el Gobierno de Estados Unidos, lo que se había negado al gobierno de Grau, y quien renuncia para propiciar las elecciones de 1936: José A. Barnet, que lo sustituye: Miguel Mariano Gómez, que resultó electo en dichos comicios y fue destituido por el Congreso el 23 de diciembre del año antes citado, al entrar en contradicción con el partido castrense, y Laredo Bru, que como Vicepresidente ocupó el cargo, el cual desempeñó hasta la toma de posesión del Presidente electo en las siguientes elecciones generales.
Después de la caída del gobierno de Céspedes se dictaron varias pragmáticas con pretendida jerarquía constitucional, que eran cartas otorgadas por los factores en el poder y con las cuales se pretendió mantener la tradición de juridicidad. Son estas narraciones, los Estatutos constitucionales, dictados bajo la Presidencia Provisional de Grau San Martín, 1933 la Ley Constitucional promulgada por el gobierno de Mendieta, 1934, y suspendida con motivo de la huelga revolucionaria de marzo de 1935, y otra Ley Constitucional del mismo gobierno de 11 de junio de 1935, la cual constaba de dos partes, una que entró en vigor progresivamente a medida que se fueron cubriendo los cargos electivos de acuerdo con el resultado de los comicios generales y otra de carácter transitorio llamada Disposiciones Constitucionales, que rigió el resto del período de provisionalidad.
A los comicios de 1936 no concurrieron, por encontrarse situados en una actitud de re tratamiento revolucionario, los organismos representativos de los sectores jóvenes que hablan sido los más dinámicos participantes en la lucha contra el régimen de Machado. El Congreso electo aquel año, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Constitucional debería aprobar un proyecto de reforma de la Cons titución dentro de los lineamientos del artículo 115 de la referida ley, que a la vez era reflejo del de igual imerode Desde hacía mucho Carta de 1901. tiempo la opinión del país venla manifestándose favorablemente a la celebración de una convención constituyente soberana que pudiera redactar el nuevo texto básico del Estado sin limitaciones de ninguna clase, pero existía el valladar de tipo jurídico de que en el citado artículo 115 se estipulaba que la misión de la asamblea se limitar aceptar o rechazar el proyecto de reforma se le presentare por el Congreso. Frente a esta situación y con una clara visión de la realidad el Congreso adoptó el 16 de noviembre de 1936 un acuerdo que en definitiva permitiría actuar soberanamente a la Convención que se reunió en 1940. Por ese acuerdo se modificaba, conforme al procedimiento de reforma parcial, el artículo 115 de la Ley Constitucional, cuya modificación sería sometida a la Convención de manera tal que si ésta la aceptaba podría promulgarla inmediatamente y comenzar a regirse por ella, quedando así facultada para actuar a plena libertad y soberanía.
Asimismo, el Congreso aprobó un Proyecto de Constitución que se anexó al acuerdo para someterlo a la libre consideración por parte del órgano constituyente.
El proyecto elaborado por el Congreso era realmente progresista y en sus lineamientos respondía a las nuevas orientaciones en materia constitucional. En su texto se acogen los derechos sociales, desarrollándose capítulos sobre la familia, la cultura, el trabajo y la propiedad, ésta última de la que se reconoce su función social. Muchas de las disposiciones de este proyecto serían incorporadas a la Constitución de 1940.
El 15 de noviembre de 1939 se efectuaron las elecciones de delegados a la Convención Constituyente, concurriendo once partidos que constituían una expresión muy amplia del pensamiento político nacional, y de los cuales nueve alcanzaron representación en la asamblea. Esos partidos se alineaban en dos coaliciones, el Bloque de Oposición, integrado por los partidos Revolucionario Cubano (Auténtico), Demócrata Republicano y Acción Republicana; y la Coalición Socialista Democrática que encabezaba Batista, formada por los partidos gubernamentales que eran el Liberal, Unión Nacionalista, Unión Revolucionaria Comunista y Nacional Revolucionario (Realista).
Resultó triunfante en los comicios la coalición oposicionista que obtuvo 45 delegados, mien tras que la gubernamental sólo logró 36.
Esta proliferación de partidos confirmaba la liquidación del bipartidismo liberal-conservador que había caracterizado la evolución política cubana en el periodo republicano, liquidación que había comenzado a manifestarse en las elecciones de 1936.
Ni la participación en la lucha contra la manis, lou postulados ideológicos fueron los determinantes de los alineamientos con vis a las elecciones para la Constituyente. El propósito de asegurar la vigencia de los par idos, los intereses de algunos líderes, y las actitudes favorables u opuestas respecto a la prepotente facción castrense encabezada por Batista, fueron los factores aglutinantes funda mentales de los dos polos de agrupamiento, bloque de la oposición y coalición gobiernista, Convención quedó constituida el 9 de febrero de 1940 en sesión celebrada en el Ca- capitolio Nacional, en que después del discurso de titular del Presidente Federico Laredo Bru, elige la mesa de edad que corresponde presidirla a Antonio Bravo Correoso del PDR, que había participado en la asamblea de 1901, de la que era único superviviente. El día 14 siguiente se efectuó la elección del Pre Jinete de la Asamblea, siendo designado Ra ramón Grau San Martín, del PRC, que era el partido que más alta votación había alcanzado dentro del bloque oposicionista triunfador en los comicios
El 23 de marzo al pasar el PDR, con motivo de un pacto electoral, a alinearse con el grupo gubernamental, éste consecuentemente se convirtió en mayoritario. Aunque la nueva mayoría ratificó su confianza a la mesa ac cuanto esta tuvo que ser sustituida el 22 de mayo por haber presentado la renuncia el doctor Grau con carácter irrevocable como consecuencia de un incidente derivado de una cuestión de interpretación reglamentaria. Entonces fue designado Presidente de la Con vención Carlos Márquez Sterling, que había sido electo por Acción Republicana y quien la presidiría hasta culminar la redacción y promulgación de la Constitución.
Al iniciar sus labores la Convención Constituyente enfrentaba dos cuestiones de procedimiento cuya solución adecuada eran fundamentales al éxito de su trabajo. La reforma o no del artículo 115 de la Ley Constitucional de 1935 que era la vigente y al amparo de la cual se había convocado la asamblea; y la Coordinación del evento constituyentista con el proceso político electoral destinado a la elección de los cargos públicos. De la primera de las citadas elecciones dependía que la asamblea fuera libre y soberana, y de la segunda si habría Constituyente primero y elecciones después, o si el orden de ésos eventos sería a la inversa.
Siguiendo el criterio predominante en la opinión pública, la Convención inició su trabajo acordando aprobar la enmienda artículo 115 de la Ley Constitucional vigente, asumiendo por tanto plena soberanía para el desempeño de sus funciones. Por otra parte, aproximados el vencimiento de los perdidos del Presidente y de otros funcionario públicos y legisladores que derivaban sus mandatos de las elecciones de 1936, todo o cual hacía urgente la convocatoria de las elecciones generales, los constítuyentistas decidieron abordar con prioridad de costos de los magistraturas, acordando los acuerdos pertinentes a fin de que la convocatoria a la justa electoral se hiciera conforme a la estructura de gobierno que se establecería en la nueva Carta Fundamental, determinado los cargos públicos y los requisitos que requieren las personas que debían de desempeñarlos. Este acuerdo siguió los lineamientos del llamado Pacto de Conciliación, suscrito tres días antes de constituirse la asamblea, por lo cual los distintos partidos se comprometieron a dictar Las medidas transitorias relación con algunas cuestiones que se encontraba planteadas y que debían ser resueltas mediante el acuerdo de ambas partes, tales como el reconocimiento de derechos, obligaciones y responsabilidades de los legisladores cuyo mandato no vencía el primer lunes de abril con los que resulten electos conforme a la nueva Carta; la prohibición de incrementar la dotación del Poder Legislativo a niveles superiores a los del presupuesto de 1939; La no vigencia a les elecciones próximas de precepto que exigía no pertenecer al servicio activo de las Fuerzas Armadas desde el año precedente a la elección y la elección de Representantes a base de uno por cada 25.000 habitantes.
Gustavo Gutiérrez, que como legislador participó activamente en los trabajos preparatorios de la asamblea y que prolijamente los ha historiado, estima que pueden considerarse dos fases en sus labores. Una, el periodo en que la presidió el doctor Grau, dos meses y ocho días, durante el cual se resolvieron los espinosos problemas de la soberanía del organismo deliberante, el acuerdo sobre magistraturas y la porción mayor de la parte dogmática, pero sólo se aprobaron 50 de los 286 artículos del nuevo código fundamental. La otra, el período de la presidencia del doctor Márquez Sterling, de una duración de sólo 17 días. En la primera fase, la Convención dedicó gran parte del tiempo a discusiones sobre asuntos ajenos los objetivos de la reunión y cuestiones reglamentarias de menor significación, y en La segunda se libró una lucha frenética contra el tiempo para evitar el fracaso del empeño constituyentista caso de decursar el término fatal para que quedara elaborada la Carta Fun damental, que era el 8 de junio, fecha en que vencían los tres meses, en que debía realizar su cometido. Aún esta fecha significaba una extensión del término, pero legítimamente realizada por la asamblea, la que dentro de sus facultades soberanas, dio su propia interpretación al reglamento, haciéndolo en el sentido de que la constitución de la misma había tenido lugar cuando se integraron las Secciones y no cuando se designó la mesa definitiva.
La convocatoria de las elecciones generales para el día 14 de julio dio lugar a que coincidieran en el tiempo la campaña electoral y la Asamblea Constituyente. Lógicamente, la polémica pública electoral estimuló las pugna cidades de militancias e ideologías, que eran profundas después de un pasado reciente muchas veces ensombrecido por la violencia. Además de esta circunstancia ambiental poco propicia y el reducido tiempo disponible, otros factores negativos a un trabajo sistemático de la Convención, tales como el tratamiento de cuestiones ajenas a la labor propiamente constituyentista, las discrepancias frecuentes en materia de interpretación de preceptos reglamentarios, el limitado número de convencionales dedicados tesoneramente a la labor, porque muchos de ellos estaban embargados en la atención de los problemas electorales; y la acción sobre los asambleístas de grupos de presión y personas interesadas en amparar sus respectivos intereses.
El exámen de la mayor parte del texto de la Constitución no pudo hacerse en forma sistemática, sino por el contrario, de manera irregular. Partes ya discutidas fueron objeto de modificaciones al producirse el nuevo neamiento de fuerzas dentro de la asamblea como consecuencia del cambio de actitud de Partido Demócrata Republicano. En 14 sesiones se aprobaron 236 artículos, muchos de ellos, sin apenas debate o sin debate alguno. A la forma en que tuvo que desarrollar el trabajo constituyentista se atribuye, en gran parte, los varios defectos que se observan en la Constitución de 1940.
La crítica más generalizada que se le hace es que resulta extensa, lo que es verdad, ya que cuenta de 286 artículos, 41 disposiciones transitorias y una disposición final. Sin embargo, si se considera la evolución que había experimentado la técnica constitucional, es evidente que en 1940 ya estaba superado el criterio favorable al esquematismo de los textos de contenido básicamente político que caracterizó a las constituciones individualistas. Las constituciones que, como la de 1940, abordan los amplios y complejos problemas sociales, tienen forzosamente que ser extensas. Ejemplos destacados de lo expuesto son los textos constitucionales de México, de 1917, y los que rigieron las repúblicas de Alemania y España, de 1919 y 1931, respectivamente
Otro aspecto negativo que se le ha señalado a la Constitución es el carácter casuista o reglamentista de algunas de sus partes, como ocurre con los preceptos incluidos bajo los epígrafes referentes a los Derechos Individuales y el Trabajo. Parece evidente que los convencionales quisieron de esta manera dar la mayor seguridad posible a la protección de los intereses de los sectores más amplios de la población y evitar hechos lamentables que se habían registrado en el pasado próximo en que citados derechos y justas demandas laborales fueron desconocidos. Sin embargo, tal minuciosidad se estima por los técnicos en materia constitucional que resulta en la práctica contraria al citado objetivo. Afirmaba el profesor Zamora: "...ocasiona la falta de flexibilidad en las normas que cualquier cambio histórico, económico o ambiental pueden hacerlas de imposible aplicación. Ello ha ocurrido ya, y seguirá sin duda ocurriendo..."
Entre los aspectos más débiles de la Constitución hay que subrayar que de las numerosas disposiciones transitorias, la mayoría de ellas no tienen el carácter que a las mismas corresponde en buena técnica constitucional, sino más bien son normas excepcionales, que en diversos casos revelan intereses personales o de grupos de presión.
También se ha señalado como deficiencia de la norma fundamental -completamente distinta a la del casuismo y a la prodigalidad de las disposiciones transitorias- el gran número de preceptos que para su aplicabilidad quedaron pendientes de la promulgación de leyes complementarias. En la Transitoria Final se disponía que el Congreso aprobaría las leyes complementarias y orgánicas de la Constitución dentro del plazo de tres legislaturas, salvo cuando esta Constitución fije otro término".
El plazo general venció en 1941 y según el profesor Infiesta en 1950 estaban por promulgarse las 60 leyes complementarias de las 70 indicadas en la preceptiva constitucional."
Entre las disposiciones complementarias dictadas deben mencionarse la Ley del Banco Nacional; la Ley del Banco de Fomento Agrícola e Industrial; la Ley del Pequeño Patrimonio Familiar; la Ley de Relaciones entre los Cuerpos Colegisladores y entre el Congreso y el Gobierno; la Ley del Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales; la Ley Orgánica de los Presupuestos: la Ley del Cuerpo Médico Forense Nacional; la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas; la Ley de las Universidades Privadas; la Ley Orgánica de las Provincias y la Ley General de Contabilidad.
La poca diligencia congresional en la elaboración de la legislación complementaria fue determinante de la inoperancia de ciertos as pectos de la normación constitucional.
El texto constitucional revela contradicción nes diversas algunas de ellas de verdadera entidad porque se refieren a cuestiones fundamentales de la problemática cubana. Tal es el caso del espíritu amplio, progresista, innovador, que anima las disposiciones contenidas en los epígrafes sobre la Propiedad y la Economía Nacional y el carácter conservador, restrictivo, de los artículos que incluidos bajo el rubro de derechos individuales se refieren a la irretroactividad de las leyes civiles. Estas contradicciones en gran parte se debieron a la diversidad ideológica de los grupos representados en la Convención a las transacciones y acuerdos a que llegaron los mismos durante la labor deliberativa, además de las otras circunstancias y factores en que tuvieron que desenvolver sus trabajos, a los que ya se ha hecho referencia.
No obstante las deficiencias que se han señalado, la de 1940 es una buena Constitución".
IV
Se han expuesto algunos de los rasgos más salientes de la accidentada evolución política de Cuba en el período que se extiende de 1928 a 1940. El primer año citado marcó la caída del régimen de derecho que se habían dado los cubanos al instaurarse la República y que plasmaron en las normas de la Constitución de 1901, mientras que el segundo, el momento en que el pueblo ejerciendo otra vez su acción soberana, logró la promulgación de una nueva Carta Fundamental, reivindicando así la aspiración a una vida colectiva asentada en los principios de la juridicidad. La historia del proceso político del país en el interregno mencionado, revela las vicisitudes y peripecias vividas por la sociedad cubana en marcha de regreso a la normalidad institucional. Además se han expuesto las circunstancias difíciles en que se desenvolvió la obra constituyentista de 1940, mostrando algunos de los principales defectos, errores y hasta contradicciones que se le han señalado a la nueva pragmática, Procede ahora una incursión, forzosamente muy limitada en extensión y profundidad, en el contenido de la Constitución de 1940 con el propósito de esbozar lo más novedoso, positivo e importante que la citada Carta aportó a la experiencia constitucional cubana.
Bajo los títulos dedicados a los Derechos Fundamentales: la Familia y la Cultura; el Trabajo y la Propiedad; el Sufragio y los Oficios Públicos, la Hacienda Pública, están los aportes de mayor entidad de la Constitución de 1940. En estos títulos están contenidos significativos preceptos que la sitúan abarcando el ámbito de lo social, y por ende, modernizando el ordenamiento constitucional para elevarlo al nivel de las orientaciones que sobre la materia se desarrollan en el periodo inme dieta posterior a la Guerra Mundial de 1914 1919. A la luz de los nuevos enfoques se abordan temas fundamentales de la problemática cubana con vista a la superación de graves males padecidos por el país.
Los derechos fundamentales. Bajo este epígrafe se reprodujo la parte dogmática de la Constitución de 1901 con algunas variaciones de redacción y adiciones figurando entre las más importantes las siguientes:
Al derecho de igualdad de todos los cubanos ante la ley, se añadió la declaración de ilegalidad y punibilidad de "toda discriminación por motivo de raza, sexo, color y chal quiero otra lesiva a la dignidad humana".
En cuanto a la retroactividad de las leyes penales cuando fueren favorables al delincuente, se excluye de tal beneficio a los funcionarios o empleados públicos que delinquieran en el desempeño de sus cargos cuando hubiera medido y a los responsables de delitos electorales y contra los derechos individuales". Al hacer estas excepciones los con vencionales interpretaron el sentit de la opinión pública contra la deshonestidad administrativa, la alteración del sufragio y los atro pelos de los derechos individuales La pena de muerte, cuya aplicación antes estaba prohibida solamente para los delitos políticos, quedó abolida, aunque podría aplicarse a los miembros de las Fuerzas Armadas o acusados de traición o de espionaje en favor del enemigo, en tiempo de guerra con nación extranjera.
Quedó establecido que se considera "inocente a todo acusado basta que te dicte condena contra él y se ampliaron las medidas de protección de las personas detenidas y presas, disponiéndose al efecto la obligación de las autoridades y sus agentes a levantar acta, que firmaría el detenido, en las cuales contarían los antecedentes y circunstancias de la medida adoptada; se declararon públicos los registros de presos y detenidos; se prohibió la incomu ubicación de los presos; quedando prohibido someter a trabajo de tipo alguno a los presos políticos y sociales, quienes deberían ser lo jados en lugares separados de los destinados a delincuentes comunes. Además, se estableció que "Todo hecho contra la integridad personal, la seguridad o la contra de un detenido será imputado a sus aprehensores o cuando nes, salto que se demuestre lo contrario" que "el custodio que hiciere uso de las armas contra un detenido o preso que intentare fugarse sería necesariamente inculpado y responsable según las leyes, del delito que hubiere cometido". Estas disposiciones responden al propósito de evitar la repetición de hechos lamentables recientes en que se habían registrado maltratos y torturas de presos, y sobre todo la muerte de estos en las prisiones o mediante la aplicación de la llamada "ley de fuga".
Se fortaleció el habeas corpus, que consistiría en un procedimiento sumarísimo que se podía presentar por la persona presa o detenida, o cualquier persona, para el cual no se requeriría poder ni dirección letrada, y se iniciaría ante los tribunales ordinarios de justicia, no pudiendo el tribunal declinar su jurisdicción ni admitir cuestiones de competencia, siendo obligatoria la presentación de la persona privada de libertad cualquiera que sea la autoridad funcionario, persona o entidad que lo retenga.
El Habeas Corpus había sido introducido en 1900 por la Orden Militar 427 de 1900 del Gobierno Interventor y después quedó consagrado en la Constitución de 1901. Durante el régimen de Machado muchas veces resultó imposible lograr que tribunales o jueces lo tramitar y en otros casos que los aprehensores lo cumplieran con la presentación ante la autoridad competente de las personas que se estimaban arbitrariamente privadas de libertad.
Estos antecedentes explican la minuciosidad con que los convencionales redactaron el precepto referente a la institución del habeas corpus.
Fue reconocido el derecho de asilo a los perseguidos políticos, señalando que no se autorizan la extradición de reos de delitos políticos ni se intentaría la extradición de los cubanos reos de estos delitos que se refugiaran en el extranjero. En el caso de que conforme a las disposiciones legales procediere la expulsión de un extranjero, ésta no se haría hacia el Estado que pudiera reclamarlo.
El derecho de petición quedó vigorizado al estipularse que las autoridades deberían resolver las peticiones que se le formularen en un término no mayor de 45 días y que transcurrido dicho plazo sin que se hubiera adoptado resolución, el interesado podría establecer el recurso que le confiere la ley, como si su petición hubiera sido denegada.
La familia. Se declararon bajo la protección del Estado la familia, la maternidad y el matrimonio. El matrimonio, que se considera el fundamento legal de la familia, tiene por base la igualdad absoluta de derechos de ambos cónyuges.
La mujer casada quedó investida del disfrute pleno de la capacidad civil, sin que requiriera licencia o autorización marital para administrar sus bienes, ejercer comercio, industria, profesión o arte, y disponer del producto de su trabajo.
Se prescribió que los tribunales podrían determinar los casos en que, por razón de equidad, la unión entre personas con capacidad para contraer matrimonio se equipararían al matrimonio civil.
El divorcio fue ratificado en la forma prescripta por la ley y se dio a las pensiones alimenticias a favor de las mujeres y los hijos preferencia con respecto a cualquier otra obligación, sin que pudiera alegarse contra esa preferencia la condición de inembargable de ningún bien, sueldo, pensión o ingreso económico.
Se declaró la obligación de los padres a alimentar, asistir, educar e instruir a los hijos, y la de éstos, a respetar y asistir a los padres. Los hijos nacidos fuera del matrimonio de persona que al tiempo de la concepción estuviera en actitud de contraerlo, quedaron investidos de los derechos y deberes referidos, salvo en lo que la ley prescribe en cuanto a la herencia.
La cultura. La cultura fue declarada interés primordial del Estado y libres todas sus manifestaciones.
La enseñanza primaria se determinó que sería obligatoria para la población de edad escolar y que serían gratuitas las enseñanzas preprimaria, primaria, vocacional y secundaria elemental, cuando se impartieran por instituciones del sector público.
Al Estado se le atribuyó la obligación de mantener un sistema de escuelas para adultos, dedicadas principalmente a la eliminación del analfabetismo; escuelas rurales predominantemente prácticas para servir los intereses de las pequeñas comunidades agrícolas, marítimas o de cualquier clase, y escuelas de artes, y oficios, de técnica agrícola, industrial y comercial orientadas conforme a los requerimientos de la economía nacional. Todas estas enseñanzas serían gratuitas y a su sostenimiento colaborarían Provincias y Municipios en la medida de sus posibilidades.
La Convención encaró problemas que constituían arrastres del período colonial, tales como la escasa asignación de recursos públicos a los servicios educacionales y la reducida, y por ende inadecuada, remuneración de los maestros de enseñanza elemental. Con vista a superar esos males se incorporaron a la Constitución las siguientes disposiciones: "El presupuesto del Ministerio de Educación no será inferior al ordinario de ningún otro ministerio, salvo en caso de emergencia declarada por la ley" y "El sueldo mensual del maestro de instrucción primaria no deberá ser en ningún caso, inferior a la millonésima parte del presupuesto total de la Nación".
El trabajo. En la Constitución se da al trabajo la consideración de "derecho inalienable del individuo", debiendo por lo tanto el Estado emplear los recursos a su alcance para proporcionar ocupación a todo el que carezca de ella, asf como para asegurar a los trabajadores, manuales e intelectuales, las condiciones económicas necesarias a una existencia digna.
Además la preceptiva constitucional fijó la necesidad de garantizar un salario o sueldo mínimo para todos los trabajadores y empleados de los sectores público y privado; la fijación de dicha remuneración mínima por comisiones paritarias: la inembargabilidad del sueldo o salario mínimo; la igualdad de remuneración por trabajos iguales; la jornada máxima de labor; el descanso retribuido de un mes por cada once de trabajo en cada año natural; la vigencia del contrato colectivo; y los seguros sociales como derecho irrenunciable e imprescriptible de los trabajadores; y el derecho a jubilación por antigüedad y a pensión en caso de muerte.
Se reconoció el derecho de sindicación a los patronos, empleados privados y obreros, la colegiación obligatoria de las profesiones, y el derecho de los trabajadores a la huelga y de los patronos al paro. En cuanto a los conflictos laborales se sienta el principio de su sometimiento a comisiones de conciliación integradas por representaciones paritarias de patronos y obreros, debiendo la ley determinar el fun diccionario judicial que presidirá dichas comisión nes y el tribunal nacional ante el cual recirrirían sus resoluciones.
Muchas de estas disposiciones ya existían en la legislación ordinaria, y seguramente se elevan a categoría constitucional, como una fórmula de fortalecer su vigencia. Algunas habían sido consagradas en normas dictadas por el gobierno que se inicia en septiembre de 1933, y que en su breve duración fue acogedor de sentidas reivindicaciones populares; y otras tenían mayor tradición y su incumplimiento había sido reiterado. Ejemplo de estas últimas es la contenida en el artículo 64 de la Constitución, por la cual se prohíbe el pago a los trabajadores "en vales, fichas, mercancías o cualquier otro signo representativo con que se pretenda sustituir la moneda de curso legal" lo cual no era más que la repetición de lo dispuesto en la Ley Arteaga dictada en 23 de junio de 1909" así como la del artículo 76 referente a la prohibición de importar "braceros contratados, así como toda inmigración ba- que tienda a envilecer las condiciones de trabajo", la cual tiene como antecedentes las disposiciones de la Ley de Inmigración 1902. El desconocimiento de esas prohibiciones, principalmente por poderosas corporaciones extranjeras en la principal actividad económica del país, la industria azucarera, determinaron, en el primer caso, el despojo a los trabajadores de una parte sustancial de su ingreso; y en el segundo, además de la depreciación de la remuneración salarial por la oferta de mano de obra barata, la acumulación de ur población laboral adicional que al entrar crisis la economía del país gravitó como factor de agravamiento del problema de la desocupación.
La economía y la propiedad. Las disposiciones comprendidas bajo los epígrafes de la economía y la propiedad tienen la mayor importancia porque en ellas se formulan los principios de una política de desarrollo económico social y se esbozan medidas orientadas a superar los principales problemas que obstaculizan dicho desarrollo.
El Código Fundamental atribuyó al Estado Ia obligación de orientar la economía nacional en beneficio del pueblo para asegurar a cada individuo una existencia decorosa" y le señaló como función primordial "fomentar la agricultura e industrias nacionales como fuentes de riqueza pública beneficio colectivo".
La existencia y la legitimidad de la propiedad privada quedó reconocida, pero en su más amplio concepto de función social y sin más limitaciones que las que se establecieran por ley en virtud de necesidad pública o interés social.
Se encaró el problema de la tierra sentándose la base para una reforma democrática dirigida a corregir los defectos de la estructura agraria y superar los problemas sociales derivados de
ella, elevado así las condiciones de vida de la población campesina.
Se declaró proscripto el latifundio, debiendo determinarse por la ley, al propósito de su desaparición la extensión máxima de tierra que anda persona o entidad podría poseer según fuera el tipo de explotación a que la misma se dedicara.
Asimismo, se estableció que la ley limitaría restrictivamente la adquisición y posesión de la tierra por personas y corporaciones extranjeras adoptar medidas tendientes a revertir la tierra al cubano.
También, en el citado interés de recuperación de las tierras en manos foráneas se incorporó al texto constitucional el derecho de tanteo a favor del Estado en toda venta forzosa de propiedades inmuebles y valores representativos de las mismas.
Las citadas disposiciones responden a justas aspiraciones enraizadas en la conciencia de la mayoría de la población cubana.
Respecto al latifundio, Ramiro Guerra en el año 1927 y en unos artículos que tuvieron gran impacto, había alertado sobre los graves males económicos, sociales y políticos a que había dado lugar el latifundio desarrollado al impulso de las cuantiosas inversiones de corporaciones extranjeras, principalmente norteamericanas, durante el periodo de la gran expansión azucarera. Guerra señalaba entre los principales efectos negativos del fenómeno latifundio, la concentración de la propiedad rústica en un grupo de compañías extranjeras, contra riando el histórico proceso de apropiación y división de la tierra entre los cultivadores nativos; sustitución de la clase de los colonos independientes por una de colonos dependiente sometidos al vasallaje de la empresa latifundiaria: creación de un proletariado rural; depreciación del salario de los obreros agrícolas, reducción de la capacidad adquisitiva de gran parte de la población campesina; fomento de la tendencia al monocultivo y a producir con destino a la exportación más que para el consumo interno.
La preocupación por la enajenación de las tierras al capital extranjero se manifestó desde los inicios de la República. En 1903 Manuel Sanguily propuso al Senado una acción legislativa destinada a detener el proceso, siendo derrotado en el empeño 1. En 1910, Emilio Arteaga, y en 1915, Wifredo Fernández presentaron a la Cámara de Representantes, iniciativas similares a la de Sanguily, también sin lograr resultado positivo.
El derecho de tanteo.Ya existía en la legislación ordinaria. Había sido establecido durante el Gobierno Provisional de Grau San Martín, Por Decreto-ley N. 102 bis de 8 de enero de 1934, el cual modificó los artículos pertinentes de la Ley de Enjuiciamiento Civil propiciando al Estado la posibilidad de subrogarse en el lugar y grado del mejor postor en la subasta de bienes inmuebles derivadas del incumplimiento de obligaciones hipotecarias.
Pocos días después de dictado el mencionado Decreto-ley, se produjo el caso de la subasta de los bienes de la Cuban Cane Products Company, en que el gobierno de Mendieta no ejercitó el derecho de tanteo sin que las explicaciones que se dieron para ello dejaran satisfecha a la opinión pública del país". Esta circunstancia posiblemente fue la que determinó la elevación del precepto a la jerarquía de disposición constitucional.
Debe señalarse que los necesarios objetivos de modificar la estructura agraria, quedaron enervados y dificultados en la propia Constitución, a través de los preceptos fuertemente restrictivos en materia de retroactividad de las leyes civiles y de amparo a la contratación privada, llegándose a establecer que el pago de las indemnizaciones en el caso de expropiación debía ser "en efectivo", requerimiento que ni siquiera aparecía en la Constitución de 1901. Estos preceptos de espíritu conservador, que fueron intercalados entre los derechos fundamentales, constituyen-como ya se ha expuesto- una de las más destacadas contradicciones conceptuales de la Carta.
Entre otras disposiciones de carácter económico la Constitución declaró que el Estado, podría hacer concesiones para la explotación del subsuelo, pero que este siempre le per tenencia; que las concesiones mineras no explotadas dentro del término fijado por la Ley serían anuladas; que no podría imponerse gravámenes perpetuos sobre la propiedad, como los censos y otros similares; que serían nulas las leyes y disposiciones creadoras de monopolios privados o que regulen el comercio, la agricultura y la industria en forma tal que produce ese efecto; que no se gravaría con impuesto de consumo, a la materia prima nacional que se destine a la manufactura o exportación y que tampoco se fijaron impuestos de consumo a los productos de la industria nacional si no podían grabar igualmente los mismos productos importados, sus similares o sustitutos.
También declaró la norma constitucional que la moneda y la banca quedan sometidas a la regulación del Estado, el que a su vez debía organizar, mediante organizaciones autónomas un sistema bancario para el mejor desarrollo de la economía y fundar el Banco Na nacional de Cuba.
Respecto a la producción agrícola cañera, de tanta importancia para el país, se ordenó regular la siembra y molienda de la caña por administración, reduciéndose al límite mínimo
impuesto por la necesidad económico-social de mantener la industria azucarera sobre la base de la existencia de los dos factores, colonos agricultores y hacendados o industriales.
El sufragio, los oficios públicos y el Tribunal de Cuentas. Bajo estos títulos se acogieron medidas orientadas enaltecer y estimular la participación de la ciudadanía en la actividad política así como a dignificar la función administrativa y a garantizar los servicios de ésta.
El sufragio quedó garantizado para todos los ciudadanos, como derecho, deber y función debiendo ser universal, igualitario y secreto. El que sin impedimento legalmente admitido dejare de votar en una elección o referendo seria sancionado conforme a la ley y perdería la capacidad para ocupar cargo o magistratura alguno durante un período de dos años. Se dispuso el establecimiento por el Código Electoral del carnet de identidad del elector con fotografía, firma y huellas digitales de este. Se declaró libre la organización de partidos políticos y obligatoria su reorganización, seis meses antes de cada elección presidencial.
Se definieron como funcionarios, empleados y obreros públicos, los que previa demostrar ción de capacidad y cumplimiento de otros requisitos exigidos por la Ley, sean designados por autoridad competente para el desempeño de funciones o servicios públicos. A estos funcionarios se les asignó la condición de servidores exclusivamente de los intereses generales de la República y su inamovilidad quedó garantizada excepto para aquellos que desempeñasen cargos políticos o de confianza" , los cuales se enumeran. La Constitución contiene otras medidas de protección a los servidores de la administración pública y ordena a creación de un organismo de carácter autónomo denominado Tribunal de Oficios Públicos para resolver las cuestiones relativas a los servicios públicos y su personal.
En materia de hacienda pública se creó por la Constitución el Tribunal de Cuentas como organismo fiscalizador de los ingresos y gastos el Estado, la Provincia, el Municipio y organismos autónomos que reciban sus ingresos a través del Estado. El citado tribunal respondería exclusivamente a la ley y sus conflictos con otros organismos se someterían a la consideración del Tribunal Supremo de Justicia.
Otras innovaciones. Aunque la Constitución mantuvo el sistema de los tres poderes, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, incluyó algunas innovaciones respecto a los mismos. Entre estas reformas, que no responden a la resolución de cuestiones fundamentales ni al clamor popular, hay que mencionar la implantación del llamado sistema semi parlamentario que en nada varió el carácter presidencialista del gobierno y la fuerte vigorización de la autonomía del Poder Judicial y las numerosas facultades que se le otorgaron.
V
Toda Constitución corresponde a una realidad política y a los factores de decisión que en ella predominan. Las constituciones democráticas reflejan situaciones políticas en que prevale la soberanía popular. Son la obra de la representación del pueblo en el ejercicio del poder constituyente, y la culminación de un proceso histórico muchas veces doloroso, y naturalmente, pueden adolecer de una inadecuada estructura técnica y de grandes defectos de distinta índole. Como se apreciará del rastreo histórico efectuado para indagar su origen, y del enjuiciamiento crítico de su contenido para determinar lo que aportó, en la Constitución de 1940 se dan las características apuntadas.
No obstante el tiempo transcurrido desde que dejó de regir, la Carta de 1940 ha permanecido para la mayoría de los cubanos como un símbolo de concreción de libertades y derechos. Esto parecería una actitud de fetichismo hacia aquella Constitución, lo que carecería de sentido en una época como la actual, caracterizada por un extraordinario dinamismo en lo político y en que los criterios de perfect mutabilidad e inmutabilidad de las normas carecen en absoluto de vigencia.
La realidad es otra. La Constitución de 1940, no obstante sus omisiones y excesos; deficiencias técnicas; preceptos contradictorios; disposiciones inspiradas en nobles principios y otras que responden a intereses egoístas y subalternos, había acogido en lo fundamental, el pensamiento y las aspiraciones cubanas, y esto lo demuestra la aceptabilidad que el pueblo le brindó en todos los momentos.
Aquella Carta abordó las cuestiones económicas y sociales, y en consecuencia, los problemas básicos que obstaculizaban el desarrollo del país, sin abandonar la protección de los derechos individuales. Propugnó soluciones inspiradas en los principios de la justicia, dirigidas a elevar y dignificar la vida individual y colectiva de los núcleos más amplios de población, así como a asentar la vida nacional en el trabajo, la cultura y la familia, a los cua les concedió especial protección.
Señaló la necesidad de normas complemen tarias que desarrollaron los preceptos que asf lo requirieran; confió su defensa e interpretación al Poder Judicial; es decir que dejó abierta la posibilidad de que a través de la acción legislativa y judicial se pudieran interpretar sus principios con un sentido progresista y conforme a los requerimientos de la evolución del país.
La gran significación de la Constitución de 1940 está en su origen popular, en que ratifica la independencia y la soberanía del país, el régimen de libertades, la práctica de la democracia de contenido social, y la posibilidad de continuar en la senda del progreso, valores estos en los que el pueblo de Cuba continua teniendo fe.